Formação e funcionamento das coligações partidárias

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As coligações distinguem-se dos partidos políticos que a compõem e a eles se sobrepõe, temporariamente, adquirindo capacidade jurídica para representá-los e assumindo perante os demais partidos e coligações, os órgãos da Justiça Eleitoral e os eleitores, a natureza de um superpartido político.

O Tribunal Superior Eleitoral já assentou que a coligação tem a moldura de um “partido temporário” e, por conseguinte, uma agremiação dela integrante não pode participar de mais de um bloco de legendas numa mesma circunscrição eleitoral.

Quanto à sua natureza jurídica, impende frisar que a coligação não possui personalidade jurídica, de vez que a sua existência não está condicionada à inscrição perante o cartório de registro civil das pessoas jurídicas. Deveras, a aquisição de personalidade jurídica na forma da lei civil é obrigação imposta apenas ao partido político. Após o cumprimento dessa exigência legal, o partido registra o seu estatuto no TSE.

Consoante a doutrina eleitoralista, o instituto da coligação é uma hipótese clássica de ficção jurídica. Em verdade, a coligação pode ser considerada uma quase-pessoa jurídica, equiparada a entes como a massa falida, a herança jacente, o espólio e o condomínio em edifícios, que não possuem personalidade jurídica, mas são aptos ao exercício de alguns direitos e obrigações.

De outro prisma, a coligação detém personalidade judiciária e, em conseqüência, capacidade processual (capacidade de ser parte em processo judicial, de atuar em juízo validamente como sujeito ativo ou passivo de uma relação jurídica processual). Com efeito, a coligação é dotada de legitimidade para ajuizar as representações e ações típicas do Direito Processual Eleitoral, da mesma maneira que sucede com os partidos, candidatos e Ministério Público Eleitoral. Também ostenta legitimidade passiva para algumas demandas eleitorais.

A Constituição Federal confere aos partidos políticos autonomia para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais. As normas para formação das coligações são estabelecidas no estatuto de cada partido, na Lei das Eleições e nas resoluções do TSE que cuidam da fase de registro de candidaturas.

Conforme o artigo 6º, da Lei das Eleições, as coligações poderão ser formadas para a eleição majoritária, para a eleição proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário.

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Convenções partidárias para escolha de candidatos

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Convenção partidária é a assembléia dos filiados de um determinado partido político convocada para discussão e resolução de assuntos de interesse da agremiação. Por exemplo, quando o evento abranger a esfera estadual, o corpo de convencionais é constituído, em regra, pelo conjunto de eleitores filiados no âmbito do estado  respectivo.

Porém, nada impede que o estatuto partidário restrinja o universo dos convencionais com direito a voto a representantes previamente eleitos (denominados delegados), sobretudo na fase de escolha de candidatos. Partidos sem tradição democrática limitam, ainda, o conjunto dos convencionais aos mandarins da agremiação (comissão executiva).

O artigo 17, § 1º da Carta Política de 1988 confere aos partidos políticos autonomia política para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal.  A partir do pleito de 2020, será vedada a celebração de coligações nas eleições proporcionais.

Por força do princípio constitucional da autonomia partidária, o termo “convenção” não é mais de uso obrigatório por todos os partidos registrados no TSE, vez que o conclave partidário receberá a denominação que o estatuto livremente designar: congresso, encontro, convenção, plenária, conferência, reunião etc. 

As convenções partidárias de caráter não-eleitoral podem ocorrer a qualquer tempo. Todavia, no processo eleitoral de 2018, as convenções destinadas a deliberar sobre a escolha de candidatos e a formação de coligações deverão ser realizadas no período de 20 de julho a 5 de agosto. Esse lapso temporal tem caráter peremptório, visto que a concessão de prazo maior a determinada agremiação partidária para a escolha de candidatos violaria a isonomia entre os partidos e comprometeria a legitimidade da eleição.

É pressuposto para o pedido de registro de candidatura que os candidatos tenham sido escolhidos em convenção partidária. O nosso ordenamento constitucional não admite candidaturas avulsas (candidato sem filiação partidária). Fora do partido o cidadão jamais poderá concorrer a um cargo eletivo, tendo em vista que os grêmios políticos detêm o monopólio das candidaturas nos dois sistemas de representação eleitoral vigentes no Brasil: o majoritário e o proporcional de lista aberta. 

 

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Plebiscitos e referendos

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O artigo 14 da Constituição Federal prevê expressamente duas formas peculiares de exercício da soberania popular por meio da realização direta de consultas populares, mediante plebiscitos e referendos.

Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao eleitorado para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. Por se tratar de exercício da soberania popular, somente os indivíduos que detém capacidade eleitoral ativa podem participar das consultas. O resultado do plebiscito ou referendo é aferido por maioria simples e homologado pela Justiça Eleitoral. Hodiernamente, a Lei nº 9.709/98 regulamenta a execução dessas convocações populares.

A diferença conceitual entre os dois institutos relaciona-se com o momento de realização de cada um deles.

O plebiscito (do latim plebiscitum: decreto da plebe) é uma consulta prévia que se faz aos cidadãos, ou seja, é convocado com anterioridade à edição do ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto direto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. Exemplo: o plebiscito de 1993 sobre a forma (monarquia ou república) e o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo).

De outra face, o referendo (do latim referendum: aprovação) é convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo à população a respectiva ratificação ou rejeição. Exemplo: o referendo de 1963 sobre a permanência ou não do parlamentarismo no país e o referendo de 2005 sobre a proibição do comércio de armas.

Nas questões de relevância nacional (como desarmamento, sistema e forma de governo etc), os plebiscitos e  referendos são convocados mediante decreto legislativo, a partir da proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, nos termos do artigo 3º da Lei nº 9.709/98.

Nas consultas de âmbito nacional, uma vez aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso Nacional dará ciência ao Tribunal Superior eleitoral (TSE), a quem incumbirá fixar a data da consulta popular, tornar pública a cédula eletrônica respectiva e expedir instruções para disciplinar a realização do plebiscito ou referendo.

Compete ao TSE, também, assegurar a gratuidade, nas emissoras de  rádio e televisão, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação da propaganda plebiscitária (postulados e teses) referente ao tema sob consulta, assegurada igualdade de tempo e paridade de horários.

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A distinção entre Fundo Partidário e Fundo Eleitoral

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A principal fonte de receita dos partidos políticos é oriunda do repasse das cotas do Fundo Partidário, previsto nos artigos 38 a 44 da Lei dos Partidos Políticos, o qual é constituído pela arrecadação de multas eleitorais, doações de pessoas físicas, recursos financeiros destinados por lei e dotações orçamentárias da União.

O Tribunal Superior Eleitoral é incumbido de fazer a respectiva distribuição aos órgãos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critérios: 5% do total do Fundo Partidário é destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no TSE e 95% são distribuídos aos partidos que tenham direito a funcionamento parlamentar, na proporção dos votos obtidos na última eleição para a Câmara dos Deputados.

Os recursos provenientes do Fundo Partidário devem ser aplicados na manutenção das sedes e serviços do partido, no pagamento de pessoal, na propaganda doutrinária e política, nas campanhas eleitorais, na criação e manutenção de instituto ou fundação de doutrinação e educação política e em programas de promoção e difusão da participação política das mulheres.

Em 15 de março de 2018, o STF determinou que pelo menos 30% dos recursos do Fundo Partidário sejam destinados às campanhas de candidatas.

De sua vez, o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (Fundo Eleitoral) foi inserido no artigo 16-C na Lei das Eleições pela Lei nº 13.487/2017 (reforma eleitoral de 2017). Os recursos do Fundo Eleitoral serão depositados pelo Tesouro Nacional no Banco do Brasil, em conta especial à disposição do TSE, órgão encarregado de fazer a distribuição dos recursos aos partidos políticos.

O Fundo Eleitoral, no montante de R$1,7 bilhão, terá a seguinte distribuição: 2% igualmente entre todos os partidos; 35% entre os partidos com ao menos um deputado na Câmara; 48% entre os partidos na proporção do número de deputados na Câmara em 28 de agosto de 2017 e 15% entre os partidos na proporção do número de senadores em 28 de agosto de 2017.

Em 22 de maio de 2018, o TSE determinou que os partidos políticos devem reservar pelo menos 30% dos recursos do Fundo Eleitoral para financiar candidaturas femininas.

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