Captação ilícita de votos

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O artigo 41-A da Lei das Eleições preceitua que constitui captação ilícita de sufrágio o candidato doar, oferecer, prometer ou entregar ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou cargo público, desde o pedido de registro da candidatura até o dia da eleição.

O ato de ameaçar ou constranger alguém (servidor público, por exemplo) para que vote em determinado candidato também é considerado uma modalidade de captação ilegal de sufrágio.

Doutrinariamente, captação ilícita de sufrágio é a expressão jurídica que designa o fenômeno da compra de votos. Essa ilicitude também é conhecida como corrupção eleitoral cível.  Para a sua configuração basta o aliciamento de um único voto, visto que o bem jurídico tutelado é a liberdade de escolha do eleitor.

As sanções previstas na Lei das Eleições são a multa e a cassação do registro ou do diploma. Com o advento da Lei da Ficha Limpa, a condenação por compra de votos passou a acarretar a sanção de inelegibilidade pelo prazo de oito anos, a contar da data da eleição em que se verificou o ato ilícito.

Para a caracterização da conduta ilícita não é necessário que a compra de votos tenha sido praticada diretamente pelo candidato. A cooptação de eleitores pode ser realizada por terceiros, como cabos eleitorais, apoiadores, correligionários etc. É suficiente que o candidato tenha consentido ou haja participado de alguma etapa da infração eleitoral. Também é desnecessário o pedido explícito de votos, bastando a evidência do dolo, consistente no especial fim de agir (suborno de eleitores).

Para a configuração da captação ilegal de votos não é necessária a aferição da sua potencialidade ou gravidade para desequilibrar o certame eleitoral, porque a sua proibição tem o escopo de proteger a vontade individual do eleitor e não a normalidade geral do pleito.

De acordo com a jurisprudência pacífica do TSE, a distribuição moderada de combustível para viabilizar a participação de apoiadores em atividades lícitas de campanha (como carreatas e comícios) não caracteriza compra de votos. Todavia, essa despesa deve ser devidamente contabilizada na prestação de contas da campanha eleitoral.

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Propaganda eleitoral na internet

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A partir do dia 16 de agosto ficou permitida a propaganda eleitoral na internet, a qual pode ser realizada nas seguintes formas:

I – em sítio do candidato, com endereço eletrônico comunicado à Justiça Eleitoral e hospedado, direta ou indiretamente, em provedor de serviço de internet estabelecido no País;

II – em sítio do partido ou da coligação, com endereço eletrônico comunicado à Justiça Eleitoral e hospedado, direta ou indiretamente, em provedor de serviço de internet estabelecido no País;

III – por meio de mensagem eletrônica para endereços cadastrados gratuitamente pelo candidato, partido ou coligação;

IV – por meio de blogs, redes sociais, sítios de mensagens instantâneas e assemelhados, cujo conteúdo seja gerado ou editado por candidatos, partidos ou coligações ou de iniciativa de qualquer pessoa natural, desde que não contrate impulsionamento de conteúdos.

De acordo com a Lei das Eleições, na internet é vedada a veiculação de qualquer modalidade de propaganda eleitoral paga, excetuado o impulsionamento de conteúdos, desde que identificado como tal e contratado exclusivamente por partidos e candidatos.

É proibida, ainda que gratuitamente, a veiculação de propaganda eleitoral em sítios de pessoas jurídicas e em sítios oficiais ou hospedados por órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Conforme ressabido, na rede mundial de computadores é livre a manifestação do pensamento, vedado o anonimato durante a campanha eleitoral e assegurado o direito de resposta, na forma da legislação de regência. Importante asseverar que é proibida a venda de cadastro de endereços eletrônicos a candidatos, partidos ou coligações. Também é vedada a realização de propaganda eleitoral via telemarketing, em qualquer horário, a fim de resguardar-se a intimidade e o sossego dos eleitores.

Aplicam-se ao provedor de conteúdo e de serviços multimídia que hospeda a divulgação da propaganda eleitoral de candidato, de partido ou de coligação as penalidades previstas em lei e resoluções do TSE, se, no prazo determinado pela Justiça Eleitoral,  não tomar providências para a cessação dessa divulgação.

As mensagens eletrônicas enviadas por candidato, partido ou coligação, por qualquer meio, deverão dispor de mecanismo que permita seu descadastramento pelo destinatário (ferramenta anti-spam), obrigado o remetente a providenciá-lo no prazo de 48 horas. Mensagens eletrônicas enviadas após o término desse prazo sujeitam os responsáveis ao pagamento de multa no valor de cem reais por mensagem enviada.

É considerado crime eleitoral a contratação direta ou indireta de grupo de pessoas com a finalidade específica de emitir mensagens ou comentários na internet para ofender a honra ou denegrir a imagem de candidato, partido ou coligação.

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Ação de Impugnação de Registro de Candidatura

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A Ação de Impugnação de Registro de Candidatura (AIRC) tem a natureza de ação incidental e deve ser apresentada em petição fundamentada, instruída com provas aptas a comprovar a presença de uma causa de inelegibilidade, a ausência de uma condição de elegibilidade ou a inobservância de uma condição de registrabilidade.

O fenômeno da inelegibilidade consiste na ausência da capacidade eleitoral passiva do cidadão, isto é, na impossibilidade jurídica (definitiva ou temporária) de ser votado para um ou mais cargos eletivos. Todavia, não alcança os demais direitos políticos, como o ato de votar, manter filiação partidária e integrar órgãos de direção das agremiações políticas.

De sua vez, as condições de elegibilidade são requisitos pessoais necessários à habilitação do cidadão como candidato a um mandato de representação política. Estão previstas no texto constitucional, no Código Eleitoral e na Lei Geral das Eleições. As condições de elegibilidade podem ser estabelecidas mediante lei ordinária, ao passo que as causas de inelegibilidade só podem ser veiculadas por lei complementar, além da Constituição Federal.

Evidentemente, quem não é elegível não pode obter o registro de candidatura. Assim, qualquer cidadão pode pretender investidura em cargo eletivo, desde que atendidas as condições constitucionais e legais de elegibilidade. As condições constitucionais de elegibilidade compreendem a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos direitos políticos, o alistamento eleitoral, o domicílio eleitoral na circunscrição do pleito, a filiação partidária e o atendimento da idade mínima para o cargo eletivo pleiteado.

Por fim, as condições de registrabilidade são exigências burocráticas concernentes aos documentos que devem ser juntados para a instrução do pedido de registro, constantes da Lei das Eleições e das resoluções emanadas do TSE.

O desatendimento das condições de registrabilidade tem como consequência a denegação do pedido de registro, tal como acontece com o descumprimento das condições de elegibilidade ou a incursão em causa de inelegibilidade. Por exemplo, se um candidato a governador não juntar o plano de governo, o seu pedido de registro será indeferido, conquanto ele preencha as condições de elegibilidade e não incorra em nenhuma causa de inelegibilidade.

São exemplos de condições de registrabilidade: protocolização do pedido no prazo legal, autorização expressa do candidato, certidões criminais, cópia do documento oficial de identidade, comprovação da escolha em convenção, comprovante de escolaridade, prova de desincompatibilização, fotografia do candidato, depósito do plano de governo e declaração de bens.

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Não é a Justiça Eleitoral quem impugna candidaturas

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O ato de impugnar um pedido de registro de candidatura significa pugnar contra, oferecer resistência, contestar, opor obstáculo à sua aprovação, com o desiderato de excluir-se da disputa eleitoral o candidato reputado inapto.

Ao contrário do que supõe o senso comum, o candidato impugnado não está automaticamente alijado do processo eleitoral. Essa exclusão só pode acontecer mediante o devido processo legal, com as garantias do contraditório e da ampla defesa. Ao final do trâmite processual, então, a Justiça Eleitoral decide a controvérsia, deferindo ou indeferindo o Requerimento de Registro de Candidatura (RRC). Portanto, não se deve confundir o verbo “impugnar” com o verbo “indeferir”.

Após a publicação do edital contendo a relação nominal de todos os candidatos que solicitaram registro, começa a correr o prazo decadencial de cinco dias para o ajuizamento da Ação de Impugnação de Registro de Candidatura (AIRC), que pode ser intentada por qualquer candidato, partido político, coligação ou Ministério Público Eleitoral.

Portanto, a legislação eleitoral não confere legitimidade para a Justiça Eleitoral “impugnar” candidaturas. A atuação da Justiça Eleitoral consiste em receber o pedido de registro, autuá-lo, processá-lo e julgá-lo (deferindo ou indeferindo o pedido de registro requerido).

Desse modo, é incorreto dizer-se que “O TSE deverá impugnar a candidatura de Lula”. O certo é que o TSE vai deferir ou indeferir o pedido de registro do candidato Lula. Também labora em equívoco quem afirma que “foi pedida a impugnação do candidato fulano de tal”. A expressão adequada seria “a candidatura de fulano de tal foi impugnada”.

A legitimidade ativa de “qualquer candidato” é adquirida por meio da mera solicitação do seu registro de candidatura.  Desse modo, para figurar no polo ativo da AIRC não precisa estar com o registro oficialmente deferido pela Justiça Eleitoral.

A Lei das Inelegibilidades não conferiu legitimidade ao eleitor (pessoa natural) para a propositura da ação impugnatória. A doutrina sustenta que essa faculdade produziria abusos no manejo da AIRC, acarretando uma profusão de demandas eleitorais, muitas vezes infundadas e temerárias, em detrimento da imperiosa celeridade que norteia a fase de registro de candidaturas.

Todavia, qualquer cidadão no gozo de seus direitos políticos poderá, no mesmo prazo de 5 dias, oferecer notícia de inelegibilidade ao tribunal competente, mediante petição fundamentada, que também pode resultar na denegação do registro de candidatura.

Proposta a ação impugnatória, a matéria torna-se judicializada, instaura-se a lide e o feito, de caráter originariamente administrativo, converte-se em processo jurisdicional, submetido ao rito ordinário eleitoral estatuído nos artigos 3º a 16 da Lei das Inelegibilidades.

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Voto impresso é inconveniente e inconstitucional

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Em 6 de junho, o plenário do STF  concedeu medida liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5889 para suspender o artigo 59-A da Lei das Eleições, que instituiu a obrigatoriedade de impressão do voto eletrônico. O entendimento da maioria dos ministros foi de que o registro impresso do voto vulnera o sigilo e a inviolabilidade do voto, em flagrante ofensa ao Texto Constitucional.

Outro embaraço demonstrado pelos ministros diz respeito à ausência de proporcionalidade e razoabilidade da medida legislativa, uma vez que impõe elevados custos para a sua implementação – estimados em mais de 2 bilhões de reais – sem a certeza de proporcionar maior segurança ao sistema eletrônico de votação.

Consoante o artigo 59-A da Lei das Eleições (suspenso pelo STF), o processo de votação não será concluído até que o eleitor confirme a correspondência entre o teor de seu voto e o registro impresso e exibido pela urna eletrônica.

A respeito dessa exigência, o voto condutor proferido pelo ministro Alexandre de Moraes asseverou que a versão impressa do voto e sua conferência pelo eleitor permitem que o seu conteúdo seja acessado por outras pessoas, inclusive mesários, mutilando a garantia constitucional do voto secreto, universal e livre. “A potencialidade de risco é grande e a efetividade é muito pequena. Não é algo que se justifique pela  ausência de indícios de fraude generalizada”, assegurou o ministro.

A situação se torna ainda mais crítica caso ocorra alguma falha na impressão ou travamento do papel do módulo impressor. Um contratempo desse tipo demandaria a intervenção humana para a sua solução, possibilitando a devassa dos votos já registrados.

O Congresso Nacional já tentou por três vezes estabelecer a necessidade de registro impresso do voto (em 2002, 2009 e 2015). A primeira iniciativa deu-se por meio da Lei nº 10.408/2002 para introduzir o voto impresso nas eleições de 2004. Cumprindo a determinação legal, o TSE equipou seções eleitorais com o módulo impressor no Distrito Federal e em Sergipe. O estorvo provocado nesses locais de votação evidenciou a inadequação do voto impresso ao sistema da urna eletrônica.

Com efeito, a experiência confirmou vários inconvenientes na utilização do voto impresso. Sua adoção nada agregou à segurança e transparência do sistema eletrônico de votação e ocasionou incidentes como filas quilométricas, demora na digitação e conferência dos votos, maior quantidade de votos nulos e brancos, falhas verificadas no módulo impressor externo e maior quantidade de urnas que apresentaram defeitos.

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A controvertida “lista de inelegíveis”

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O artigo 11, § 5º da Lei das Eleições dispõe que até o dia 15 de agosto, os tribunais de contas devem tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado.

De acordo com a redação atual do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/90 (Lei das Inelegibilidades), não basta que a questão esteja submetida à apreciação do Poder Judiciário, devendo, sim, estar suspensa ou anulada por decisão judicial.

Devem constar nessa relação os nomes dos gestores e responsáveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares (contas de gestão) ou desaprovadas (contas de governo) nos 8 anos imediatamente anteriores à realização de cada eleição.

Advirta-se que a redação atual do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei das Inelegibilidades, exige expressamente que as contas tenham sido rejeitadas por irregularidade  insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, ou seja, é indispensável que a “decisão condenatória” evidencie, nos autos da prestação de contas, a ocorrência de dano ao erário para a caracterização da referida causa de inelegibilidade.

Por exemplo, se a decisão do tribunal de contas impuser ao gestor apenas o pagamento de multa (sem imputação de débito), ele não estará incurso na causa de inelegibilidade em tela. Portanto, ele estará plenamente elegível, embora o seu nome conste na “lista de inelegíveis”.

Na verdade, no mundo jurídico não existe essa tal “lista de inelegíveis”, porquanto a simples inclusão do nome do agente público nesse rol não acarreta a sua inelegibilidade, por se tratar de procedimento meramente informativo. A boa hermenêutica recomenda que se analise caso a caso.

Com efeito, somente a Justiça Eleitoral possui competência para decretar a inelegibilidade de alguém. Assim, pelo fato de constar na famigerada lista não significa que o indivíduo já possa ser considerado inelegível por rejeição de contas públicas.

Com fundamento nessa listagem e nos documentos comprobatórios da rejeição das contas, o Ministério Público Eleitoral e os demais legitimados (partidos políticos, coligações e candidatos) podem propor a Ação de Impugnação de Registro de Candidatura (AIRC).

O ajuizamento da ação impugnatória com esteio na rejeição de contas públicas faz parte da disputa política e da necessidade de depuração do rol de candidaturas. A prática eleitoral tem-nos mostrado que a rejeição de contas públicas é a causa de inelegibilidade arguída com maior frequência nos juízos e tribunais eleitorais e que tem provocado os embates jurídicos mais acalorados nas últimas eleições.

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Formação e funcionamento das coligações partidárias

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As coligações distinguem-se dos partidos políticos que a compõem e a eles se sobrepõe, temporariamente, adquirindo capacidade jurídica para representá-los e assumindo perante os demais partidos e coligações, os órgãos da Justiça Eleitoral e os eleitores, a natureza de um superpartido político.

O Tribunal Superior Eleitoral já assentou que a coligação tem a moldura de um “partido temporário” e, por conseguinte, uma agremiação dela integrante não pode participar de mais de um bloco de legendas numa mesma circunscrição eleitoral.

Quanto à sua natureza jurídica, impende frisar que a coligação não possui personalidade jurídica, de vez que a sua existência não está condicionada à inscrição perante o cartório de registro civil das pessoas jurídicas. Deveras, a aquisição de personalidade jurídica na forma da lei civil é obrigação imposta apenas ao partido político. Após o cumprimento dessa exigência legal, o partido registra o seu estatuto no TSE.

Consoante a doutrina eleitoralista, o instituto da coligação é uma hipótese clássica de ficção jurídica. Em verdade, a coligação pode ser considerada uma quase-pessoa jurídica, equiparada a entes como a massa falida, a herança jacente, o espólio e o condomínio em edifícios, que não possuem personalidade jurídica, mas são aptos ao exercício de alguns direitos e obrigações.

De outro prisma, a coligação detém personalidade judiciária e, em conseqüência, capacidade processual (capacidade de ser parte em processo judicial, de atuar em juízo validamente como sujeito ativo ou passivo de uma relação jurídica processual). Com efeito, a coligação é dotada de legitimidade para ajuizar as representações e ações típicas do Direito Processual Eleitoral, da mesma maneira que sucede com os partidos, candidatos e Ministério Público Eleitoral. Também ostenta legitimidade passiva para algumas demandas eleitorais.

A Constituição Federal confere aos partidos políticos autonomia para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais. As normas para formação das coligações são estabelecidas no estatuto de cada partido, na Lei das Eleições e nas resoluções do TSE que cuidam da fase de registro de candidaturas.

Conforme o artigo 6º, da Lei das Eleições, as coligações poderão ser formadas para a eleição majoritária, para a eleição proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário.

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Convenções partidárias para escolha de candidatos

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Convenção partidária é a assembléia dos filiados de um determinado partido político convocada para discussão e resolução de assuntos de interesse da agremiação. Por exemplo, quando o evento abranger a esfera estadual, o corpo de convencionais é constituído, em regra, pelo conjunto de eleitores filiados no âmbito do estado  respectivo.

Porém, nada impede que o estatuto partidário restrinja o universo dos convencionais com direito a voto a representantes previamente eleitos (denominados delegados), sobretudo na fase de escolha de candidatos. Partidos sem tradição democrática limitam, ainda, o conjunto dos convencionais aos mandarins da agremiação (comissão executiva).

O artigo 17, § 1º da Carta Política de 1988 confere aos partidos políticos autonomia política para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal.  A partir do pleito de 2020, será vedada a celebração de coligações nas eleições proporcionais.

Por força do princípio constitucional da autonomia partidária, o termo “convenção” não é mais de uso obrigatório por todos os partidos registrados no TSE, vez que o conclave partidário receberá a denominação que o estatuto livremente designar: congresso, encontro, convenção, plenária, conferência, reunião etc. 

As convenções partidárias de caráter não-eleitoral podem ocorrer a qualquer tempo. Todavia, no processo eleitoral de 2018, as convenções destinadas a deliberar sobre a escolha de candidatos e a formação de coligações deverão ser realizadas no período de 20 de julho a 5 de agosto. Esse lapso temporal tem caráter peremptório, visto que a concessão de prazo maior a determinada agremiação partidária para a escolha de candidatos violaria a isonomia entre os partidos e comprometeria a legitimidade da eleição.

É pressuposto para o pedido de registro de candidatura que os candidatos tenham sido escolhidos em convenção partidária. O nosso ordenamento constitucional não admite candidaturas avulsas (candidato sem filiação partidária). Fora do partido o cidadão jamais poderá concorrer a um cargo eletivo, tendo em vista que os grêmios políticos detêm o monopólio das candidaturas nos dois sistemas de representação eleitoral vigentes no Brasil: o majoritário e o proporcional de lista aberta. 

 

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Plebiscitos e referendos

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O artigo 14 da Constituição Federal prevê expressamente duas formas peculiares de exercício da soberania popular por meio da realização direta de consultas populares, mediante plebiscitos e referendos.

Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao eleitorado para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. Por se tratar de exercício da soberania popular, somente os indivíduos que detém capacidade eleitoral ativa podem participar das consultas. O resultado do plebiscito ou referendo é aferido por maioria simples e homologado pela Justiça Eleitoral. Hodiernamente, a Lei nº 9.709/98 regulamenta a execução dessas convocações populares.

A diferença conceitual entre os dois institutos relaciona-se com o momento de realização de cada um deles.

O plebiscito (do latim plebiscitum: decreto da plebe) é uma consulta prévia que se faz aos cidadãos, ou seja, é convocado com anterioridade à edição do ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto direto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. Exemplo: o plebiscito de 1993 sobre a forma (monarquia ou república) e o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo).

De outra face, o referendo (do latim referendum: aprovação) é convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo à população a respectiva ratificação ou rejeição. Exemplo: o referendo de 1963 sobre a permanência ou não do parlamentarismo no país e o referendo de 2005 sobre a proibição do comércio de armas.

Nas questões de relevância nacional (como desarmamento, sistema e forma de governo etc), os plebiscitos e  referendos são convocados mediante decreto legislativo, a partir da proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, nos termos do artigo 3º da Lei nº 9.709/98.

Nas consultas de âmbito nacional, uma vez aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso Nacional dará ciência ao Tribunal Superior eleitoral (TSE), a quem incumbirá fixar a data da consulta popular, tornar pública a cédula eletrônica respectiva e expedir instruções para disciplinar a realização do plebiscito ou referendo.

Compete ao TSE, também, assegurar a gratuidade, nas emissoras de  rádio e televisão, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação da propaganda plebiscitária (postulados e teses) referente ao tema sob consulta, assegurada igualdade de tempo e paridade de horários.

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A distinção entre Fundo Partidário e Fundo Eleitoral

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A principal fonte de receita dos partidos políticos é oriunda do repasse das cotas do Fundo Partidário, previsto nos artigos 38 a 44 da Lei dos Partidos Políticos, o qual é constituído pela arrecadação de multas eleitorais, doações de pessoas físicas, recursos financeiros destinados por lei e dotações orçamentárias da União.

O Tribunal Superior Eleitoral é incumbido de fazer a respectiva distribuição aos órgãos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critérios: 5% do total do Fundo Partidário é destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no TSE e 95% são distribuídos aos partidos que tenham direito a funcionamento parlamentar, na proporção dos votos obtidos na última eleição para a Câmara dos Deputados.

Os recursos provenientes do Fundo Partidário devem ser aplicados na manutenção das sedes e serviços do partido, no pagamento de pessoal, na propaganda doutrinária e política, nas campanhas eleitorais, na criação e manutenção de instituto ou fundação de doutrinação e educação política e em programas de promoção e difusão da participação política das mulheres.

Em 15 de março de 2018, o STF determinou que pelo menos 30% dos recursos do Fundo Partidário sejam destinados às campanhas de candidatas.

De sua vez, o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (Fundo Eleitoral) foi inserido no artigo 16-C na Lei das Eleições pela Lei nº 13.487/2017 (reforma eleitoral de 2017). Os recursos do Fundo Eleitoral serão depositados pelo Tesouro Nacional no Banco do Brasil, em conta especial à disposição do TSE, órgão encarregado de fazer a distribuição dos recursos aos partidos políticos.

O Fundo Eleitoral, no montante de R$1,7 bilhão, terá a seguinte distribuição: 2% igualmente entre todos os partidos; 35% entre os partidos com ao menos um deputado na Câmara; 48% entre os partidos na proporção do número de deputados na Câmara em 28 de agosto de 2017 e 15% entre os partidos na proporção do número de senadores em 28 de agosto de 2017.

Em 22 de maio de 2018, o TSE determinou que os partidos políticos devem reservar pelo menos 30% dos recursos do Fundo Eleitoral para financiar candidaturas femininas.

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